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環(huán)保產(chǎn)業(yè)3.0時代 如何撬動市場力量?
發(fā)布時間:2019-09-05 來源:海螺創(chuàng)業(yè)

? ? 無論是以變革為準則,還是用重構作標尺,以“求變”為核心的環(huán)保產(chǎn)業(yè)3.0時代正在加速到來。那么,如何構建環(huán)保產(chǎn)業(yè)3.0的格局?如何構建行之有效的市場化機制,撬動市場力量促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展?PPP模式如何助力構建生態(tài)公共產(chǎn)品和服務的市場化機制?

? ? 環(huán)保產(chǎn)業(yè)正在經(jīng)歷3.0時代

? ? “站在產(chǎn)業(yè)換擋升級的轉折點,究竟什么在變?要弄清楚此問題,需要看看產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程。”中國土木工程學會水工業(yè)分會理事長張悅坦言。

? ? 業(yè)內普遍認為,環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了3個時期。即,環(huán)境產(chǎn)業(yè)1.0時代,是用市場化機制來提供城市環(huán)境公共設施和生活污染治理服務,包括污水、垃圾處理等;到了環(huán)境產(chǎn)業(yè)2.0時代,是用第三方治理模式來提供工業(yè)污染治理的環(huán)境服務;如今,環(huán)境產(chǎn)業(yè)正在經(jīng)歷3.0時代,就是用市場化機制提供更多的生態(tài)公共產(chǎn)品和公共服務。

? ? 張悅表示,2002年對環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展史而言具有深遠的意義。

? ? 2002年,《關于推進城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》等文件先后發(fā)布,終結了多年來市政公用設施是否能夠進行市場化運作的爭論,明確城市水業(yè)改革以推進市場化為主要方向。

? ? “時至今日,這兩個政策已經(jīng)使用17年之久,基本的原則和精神依然沒有過時?!睆垚偙硎?,兩個政策的區(qū)別是,前者用“產(chǎn)業(yè)化”,強調要投入、產(chǎn)出、效率、開放、競爭,后者則強調“市場化”,正式把特許經(jīng)營制度進行了規(guī)范。當時,我國污水、垃圾處理幾乎是空白,缺錢、缺技術、缺人,如果不采取措施,產(chǎn)業(yè)就會錯失一個發(fā)展機遇。

? ? 2005年,建設部出臺了《關于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》,水業(yè)的市場化監(jiān)管被真正提上了政府工作日程。

? ? “這一系列政策的出臺,不僅為產(chǎn)業(yè)市場化進程提供了動力,還對我國環(huán)保行業(yè)的市場化發(fā)展具有啟蒙作用?!睆垚偙硎?,文件明確了政府責任、市場全面開放、建立收費制度、強化政府監(jiān)管等。

? ? 這些突破性變革之所以能夠成功、影響深遠,一個非常重要的制約條件就是文件所涉及的領域堅持“一清四可”,即:邊界清晰,可計量、可考核、可支付、可固化,這是運作市場化的重要前提。

? ? “但隨著環(huán)保治理需求的不斷升級,生態(tài)環(huán)保項目變得越來越大、越來越復雜?!睆垚偙硎?,例如,流域治理、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理等項目,邊界不清晰,收入產(chǎn)出、服務內容也無法計量,如果無法明確這些條件,考核會變得更困難,政府支付風險隨之增大,支付意愿也會有所下降。

? ? 同樣,環(huán)境商會執(zhí)行會長、蘇伊士新創(chuàng)建執(zhí)行副總裁孫明華也表示,環(huán)保產(chǎn)業(yè)3.0時代,環(huán)保問題變得越來越復雜,當務之急是要探索建立生態(tài)公共產(chǎn)品和公共服務的定價機制、支付機制和購買機制。

? ? 例如,流域治理或城市河道治理,帶動了城市土地升值,那么可否將土地出讓金按比例提取一部分用來購買河道治理的環(huán)保服務。

? ? 再如,油田和礦山生態(tài)修復,可從成品油、化工產(chǎn)品、礦產(chǎn)品的銷售價格中,按比例提取一部分資金作為生態(tài)修復資金。這些做法都屬于用市場化機制來提供生態(tài)公共產(chǎn)品和公共服務。這個新型的市場化機制一旦建立,可將環(huán)保行業(yè)發(fā)展納入健康穩(wěn)定的軌道。

? ? 回歸PPP模式的初心

? ? 環(huán)境產(chǎn)業(yè)3.0時代的典型符號就是PPP模式。根據(jù)公開資料顯示,財政部在庫PPP管理項目接近9000個,投資金額共13.6萬億。其中環(huán)保板塊占比過半,總投資約4.8萬億;已落地項目約3000個,總投資約2.9萬億。

? ? 與其它項目相比,環(huán)保作為一項高杠桿業(yè)務,本就需要相當?shù)捏w量和資金。國內權威分析機構曾指出,迄今環(huán)保多數(shù)項目資本金自有量在20%~30%,所以剩下的70%~80%就需要銀行貸款。而這也是PPP項目備受環(huán)保青睞的主要因素。

? ? 2014年,國務院發(fā)布《關于加強地方政府性債務管理的意見》,各地方政府也陸續(xù)推出PPP項目庫,市場上掀起PPP熱潮。環(huán)保產(chǎn)業(yè)和PPP模式站在同一風口,雙雙迎來大發(fā)展,但PPP模式與環(huán)保項目結合后的飛速“奔跑”也帶來了不少問題,“短期工程化、融資債務化、邊界模糊化”等問題日漸凸顯,備受關注,甚至引發(fā)不少質疑。

? ? 2017年,財政部印發(fā)《關于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(以下簡稱“92號文”),PPP模式進入規(guī)范季。加之貨幣政策趨向穩(wěn)健、金融“去杠桿”、加強影子銀行監(jiān)管等因素影響,通過舉債迅速擴大規(guī)模的發(fā)展方式“一夜爆雷”,現(xiàn)金流告急、市值縮水、股債雙殺在去年的環(huán)保行業(yè)屢見不鮮。

? ? 不少業(yè)內人士表示,PPP模式,實際上是想通過市場化來解決生態(tài)產(chǎn)品和服務的提供問題,但這個模式缺少生態(tài)產(chǎn)品和服務的定價機制和收費機制,完全用財政資金來購買生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務,是難以持續(xù)的。

? ? 據(jù)悉,去年財政部按照92號文加強規(guī)范PPP項目運作的要求,開展不規(guī)范PPP項目的清理整頓,主要將未按規(guī)定開展“兩個論證”、不宜繼續(xù)采用PPP模式實施、不符合規(guī)范運作要求、構成違法違規(guī)舉債擔保和未按規(guī)定進行信息公開的PPP項目集中清理。截至目前,清庫規(guī)模已達2.2萬億。

? ? 財政部PPP中心推廣開發(fā)部主任夏穎哲坦言,92號文的發(fā)布,不是PPP項目的“剎車”,而是初心的回歸,希望政府主導吸引社會資本參與,促進市場化運作,實現(xiàn)平等協(xié)商、風險分擔、互利共贏。

? ? “當前,我國PPP模式還在兒童期,未來會走向成熟,這個不成熟的階段實際上給企業(yè)提供了學習和成長的機會?!痹谑讋?chuàng)股份副總經(jīng)理王征戌看來,目前絕大多數(shù)的PPP項目,招標時并不完善,或存在邊界不清等現(xiàn)象,中標后一定要先梳理項目的本質、目的、邊界,與政府一同逐步完善PPP項目設計。

? ? “好的PPP項目應該具備收費定價機制較為透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流、規(guī)模合適、競爭充分等因素?!毕姆f哲表示,當前,諸多PPP項目都需要可行性缺口補助,需要政府投資,也需要市場化機制運營。要實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”,就要探索如何將資源環(huán)保優(yōu)勢轉化成市場化機制。如何統(tǒng)籌土地資源,如何實現(xiàn)其它資源的帶動效應。如何發(fā)揮產(chǎn)業(yè)鏈作用,讓參與方得到合理的收益。

? ? 夏穎哲透露,目前正在研究的EOD模式,就是以環(huán)保驅動發(fā)展的新嘗試。

? ? 由污染者付費向受益者付費轉變

? ? 環(huán)保產(chǎn)業(yè)3.0時代需要什么樣的市場化機制來匹配?對此,北控水務集團高級副總裁楊光表示,環(huán)保治理3.0時代應倡導“環(huán)保受益者付費”理念,由污染者付費向受益者付費轉變。因為生態(tài)環(huán)保在治理、修復和提升的過程中投入巨大,離不開各方長期的運營管理維護,環(huán)保受益者為這些投入“埋單”合情合理。

? ? 針對“環(huán)保受益者付費”這一理念,楊光提出了四點建議。首先,中央和地方政府堅定踐行“兩山理論”治理理念,地方政府依據(jù)地方生態(tài)治理投入,探索出臺生態(tài)產(chǎn)品和服務收費機制和收費辦法。

? ? 其次,建立污水處理領域的收費機制,盡早落實收費水平真正能夠滿足排水和污水處理設施、污泥處理處置建設運營的成本要求。

? ? 第三,在水環(huán)境綜合治理領域,把水環(huán)境治理和生態(tài)提升規(guī)劃與城市發(fā)展規(guī)劃銜接,生態(tài)項目投資規(guī)劃與區(qū)域開發(fā)規(guī)劃結合,測算一定生命周期水生態(tài)治理項目需要的投資和運營費,推進收費合理分攤,形成可持續(xù)的投融資機制。

? ? 第四,打破一些城市的管理理念,授權企業(yè)對生態(tài)治理項目進行充分的經(jīng)營開發(fā),簡化審批程序,降低規(guī)費,政府與企業(yè)共享增量經(jīng)濟效益。

? ? 成都環(huán)保投資集團有限公司副總經(jīng)理李勇剛則表示,可以構建一個更加合理的金融體系支撐環(huán)保行業(yè)發(fā)展。例如,建立以資本持有環(huán)保收益為主的基金,由企業(yè)負責專業(yè)運營,通過商業(yè)模式的重構,給環(huán)保產(chǎn)業(yè)再出發(fā)的機會。

? ? “構建了很好的市場化機制,形成了準入機制,有了付費機制,整個產(chǎn)業(yè)才能迎來蓬勃的發(fā)展期?!崩钣聞偙硎?,市場也有退出機制,有“優(yōu)勝劣汰”,經(jīng)歷2018年的“洗禮”,面對環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場形勢的變化,產(chǎn)業(yè)需要冷靜期,企業(yè)更需要自省期。