? ? 隨著農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展,農(nóng)村生活污水和垃圾處理成為人們普遍關(guān)注的現(xiàn)實問題,但現(xiàn)有的農(nóng)村生活污水和垃圾處理模式難以解決農(nóng)村的環(huán)境污染問題。本文主要就我國農(nóng)村目前亟待解決的生活污水和垃圾處理PPP模式進行探討,以期拋磚引玉,推動該類項目的實踐操作。
? ? 一、農(nóng)村生活污水和垃圾處理現(xiàn)狀
? ? 我國很早就提出了農(nóng)村生活垃圾村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運、縣處理的垃圾收集處理思路,但由于地方財政難以支撐這么龐大的垃圾處理系統(tǒng)工作,至今只有縣城及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地的垃圾得到轉(zhuǎn)運處理。農(nóng)村污水處理同垃圾處理一樣,最好的也只延伸到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。大部分地區(qū)垃圾就地焚燒或亂堆亂放,垃圾和污水靠下雨沖入河流,造成河流和大氣污染。
? ? 一、農(nóng)村生活污水和垃圾處理現(xiàn)狀
? ? 1.農(nóng)村基礎(chǔ)環(huán)保設(shè)施滯后,管理體系缺乏
? ? 由于農(nóng)村區(qū)域特點,農(nóng)村生活污水、垃圾處理技術(shù)與城市有較大差異,與城鎮(zhèn)污水處理廠處理規(guī)模相比,農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的處理規(guī)模大多數(shù)在幾百噸左右,無法形成規(guī)模效益,且農(nóng)村人口居住分散,污水收集困難,并由于特定歷史和經(jīng)濟條件下形成獨特的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu),加之農(nóng)業(yè)廢棄物排放量巨大,超過了環(huán)境承納能力,基層政府提供農(nóng)村環(huán)?;A(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重不足,缺乏有效的公共服務(wù)投融資機制和政策等管理體系,絕大多數(shù)鄉(xiāng)村基本沒有能力單獨建設(shè)和管理污水處理設(shè)施。
? ? 2.單純依靠政府投入,資金不足
? ? 農(nóng)村生活污水、垃圾處理設(shè)施屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施,政府具有建設(shè)的主導(dǎo)責(zé)任。但農(nóng)村地廣人稀,污水、垃圾等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護資金投入較大,單純依靠政府投入,渠道單一,尤其一些農(nóng)業(yè)縣,財力相對薄弱,政府投入經(jīng)費明顯不足。
? ? 3.農(nóng)村宣傳教育不夠深入
? ? 受人力、資金條件限制,環(huán)境污染宣傳教育還沒有真正深入到農(nóng)村?;鶎痈刹凯h(huán)保法制觀念薄弱,注重發(fā)展輕視環(huán)境保護,加之農(nóng)民學(xué)歷偏低,意識不到環(huán)境保護的重要性,依法維權(quán)意識薄弱,對生活污水、垃圾處理的環(huán)境危害認識不足,日常生產(chǎn)、生活缺乏指導(dǎo)學(xué)習(xí)資料,難以適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的需要。
? ? 三、PPP模式的應(yīng)用及創(chuàng)新模式選擇
? ? 1.PPP模式的應(yīng)用
? ? PPP模式即政府和社會資本合作。財政部于2014年5月正式設(shè)立了政府與社會資本合作的工作領(lǐng)導(dǎo)小組,PPP模式進入規(guī)范化軌道。近年來,PPP模式已經(jīng)在高速公路、軌道建設(shè)、水力發(fā)電等方面取得了不錯的應(yīng)用成效。2017年7月1日,財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部和環(huán)境保護部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》(財建〔2017〕455號)指出,擬對政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式。
? ? 2.PPP創(chuàng)新模式選擇
? ? 根據(jù)我國政策要求,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運作模式有以下3種:
? ? (1)政府傳統(tǒng)建設(shè)模式
? ? 對于財力比較充裕的地區(qū),政府通過招投標方式,選擇施工建設(shè)方,由政府財政出資完成農(nóng)村生活污水、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),后由政府自行運營或委托運營。該模式要求政府具有充裕的財政資金,用于安排建設(shè),同時要求政府具有較高專業(yè)技術(shù)能力或運營管理能力,從技術(shù)和管理上,滿足農(nóng)村生活污水、垃圾處理運營的需要。但就目前基層財力現(xiàn)狀而言,無疑是紙上談兵。
? ? (2)政府購買服務(wù)模式
? ? 政府購買服務(wù),是指通過發(fā)揮市場機制作用,把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項以及政府履職所需服務(wù)事項,按照一定的方式和程序,交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔(dān),并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用。根據(jù)《財政部關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財預(yù)〔2017〕87號)的要求,嚴禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項目,因此購買服務(wù)應(yīng)嚴格限制在屬于政府職責(zé)范圍、適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔(dān)的服務(wù)事項,列入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄。而生活污水和垃圾處理屬于市政工程,不在政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄中。
? ? (3)PPP模式
? ? 國務(wù)院辦公廳《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機制的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2017〕17號)指出,支持各地通過政府和社會資本合作模式,引導(dǎo)社會資本投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?!掇r(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》指出,鼓勵各類企業(yè)積極參與農(nóng)村人居環(huán)境整治項目,規(guī)范推廣PPP模式,通過特許經(jīng)營等方式吸引社會資本參與農(nóng)村垃圾污水處理項目。
? ? 四、案例分析
? ? 本文針對以上3種模式,依據(jù)財政部政府和社會資本合作中心平臺管理庫“常州市武進區(qū)農(nóng)村分散式生活污水處理工程(一期)PPP項目”為例,對不同模式下的物有所值進行分析。
? ? 1.案例概況
? ? 本工程涉及對常州市武進區(qū)下轄的徨里鎮(zhèn)、嘉澤鎮(zhèn)、禮嘉鎮(zhèn)、洛陽鎮(zhèn)、前黃鎮(zhèn)、雪堰鎮(zhèn)和牛塘鎮(zhèn)7個建制鎮(zhèn)、602個自然村進行生活污水收集與處理,受益戶數(shù)為36752戶;其中一期工程涉及215個自然村,受益戶數(shù)為15074戶。投資估算總額為24321.01萬元,其中建設(shè)投資費用23862.19萬元,建設(shè)期貸款利息458.82萬元。擬采用PPP模式,進行特許經(jīng)營合作,共同組建成立項目公司負責(zé)項目建設(shè)及運營管理,并在合作期末移交給政府。
? ? 2.物有所值(VfM)分析
? ? 根據(jù)本項目特點,不適宜采用政府購買服務(wù)模式。
? ? 武進區(qū)財政局根據(jù)《關(guān)于印發(fā)的通知》(財金〔2015〕167號)文件要求,組織政府相關(guān)部門、財政、資產(chǎn)評估、會計、金融等經(jīng)濟方面專家,以及行業(yè)、工程技術(shù)、項目管理和法律方面專家召開物有所值評價專家論證會,通過比較PPP模式和政府傳統(tǒng)建設(shè)模式的優(yōu)劣,采用定性、定量兩種方式對該項目進行論證。
? ? (1)定性分析
? ? 經(jīng)論證,該項目采用PPP模式物有所值定性評價得分為84.24分,高于合格標準(60分),通過物有所值定性評價。
? ? (2)定量分析
? ? 本項目采用政府傳統(tǒng)建設(shè)模式,通過招標采購,政府自建自營項目產(chǎn)生的成本的凈現(xiàn)值(PSC)為21363萬元;采用PPP模式,項目所承擔(dān)的全生命周期成本的凈現(xiàn)值(PPP)為20127萬元;兩者相比物有所值 (VfM)為1236萬元。
? ? 物有所值定量評價PPP值小于PSC值,物有所值量值和指數(shù)均為正,該項目適合采用PPP模式實施。
? ? 綜上所述,本項目采用PPP模式比采用傳統(tǒng)方式將節(jié)省成本費用,同時本項目交付給社會資本來做,可充分發(fā)揮社會資本的技術(shù)優(yōu)勢和管理經(jīng)驗,提高項目運營效益,推動項目的長期穩(wěn)定運營。
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? ? 五、推行農(nóng)村生活污水和垃圾處理PPP模式實施要點分析
? ? 對目前農(nóng)村生活污水和垃圾處理項目,無論是從政策導(dǎo)向還是現(xiàn)實選擇上,PPP模式都具備其獨特優(yōu)勢。但是在項目設(shè)計和實施操作過程中,還需要關(guān)注以下問題:
? ? 1.合理確定邊界條件,風(fēng)險共擔(dān)
? ? 農(nóng)村各地區(qū)區(qū)域差別較大,需按照地區(qū)差異,因地制宜采用適合的技術(shù)和處理模式,合理確定項目合作邊界條件、合作內(nèi)容,明確政府和社會資本的責(zé)權(quán)利的劃分,確定政府和社會資本的風(fēng)險承擔(dān)方式,合理共擔(dān)風(fēng)險。
? ? 2.高效區(qū)域統(tǒng)籌安排
? ? 農(nóng)村生活污水和垃圾處理項目往往投資額較小,居民住宅區(qū)域分散,無法形成規(guī)模效益,若按各行政村單獨立項審批實施,會導(dǎo)致縣域范圍內(nèi)類似小型項目居多,前期費用翻倍增加。因此政府應(yīng)由旗縣相關(guān)主管部門統(tǒng)籌安排,成立項目實施領(lǐng)導(dǎo)小組,將農(nóng)村生活污水和垃圾處理項目整體打包,將縣域范圍內(nèi)的農(nóng)村生活污水和垃圾處理項目進行捆綁實施,統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運行、統(tǒng)一管理,提升項目的規(guī)模效益,提高項目收益能力,吸引實力過硬的社會資本。而且采用項目整體打包立項的辦法,還可以降低前期各類咨詢費用,節(jié)省人力、物力,提高審批、實施效率。
? ? 3.理清土地供應(yīng)問題
? ? 農(nóng)村土地是集體所有、依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地,簡稱為農(nóng)地。農(nóng)村生活污水和垃圾處理PPP項目用地多數(shù)集中在居民聚集區(qū),單個項目體量小,占地選址零星分散,不符合土地利用整體規(guī)劃,根據(jù)《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障工作的通知》中關(guān)于 “鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃可以預(yù)留少量(不超過5%)規(guī)劃建設(shè)用地指標,用于零星分散的單獨選址農(nóng)業(yè)設(shè)施、鄉(xiāng)村設(shè)施等建設(shè)”的規(guī)定,項目實施可利用預(yù)留建設(shè)用地指標解決土地供應(yīng)指標問題。
? ? 4.加強政府專項資金整合
? ? 目前農(nóng)村生活污水和垃圾處理項目,由水務(wù)、發(fā)改、環(huán)保、住建等多個行業(yè)主管部門分管,均有各類政府專項資金,可以用于項目建設(shè)和運營補貼支付,縣政府在整合項目的同時,也可以整合不同渠道下達的專項資金,根據(jù)其建設(shè)內(nèi)容、來源和用途要求,合理規(guī)劃安排,利用好各項補助資金,提高專項資金使用效益,減輕財政支付壓力。
? ? 5.完善定價調(diào)價機制
? ? 當(dāng)前農(nóng)村生活污水和垃圾處理的價格形成機制不完善,污水垃圾處理農(nóng)戶繳費制度推廣尚有一定難度。因此積極探索農(nóng)戶繳費、村集體補貼、財政補助相結(jié)合的付費機制,綜合考慮建設(shè)運營成本、財政承受能力、農(nóng)村居民意愿,合理確定服務(wù)價格水平和補償機制,是此類項目的難點問題。
? ? 6.建立合理的運營補償機制
? ? 農(nóng)村生活污水和垃圾處理項目,在誰污染、誰治理、誰付費無法推行的情況下,設(shè)置合理的項目回報機制,對于項目成功落地至關(guān)重要。對于財力不足的縣,一方面,地方政府應(yīng)加大財政資金傾斜力度,統(tǒng)籌政府各類資金,支持農(nóng)村生活污水和垃圾處理。另一方面,結(jié)合垃圾的資源化利用,增強項目的經(jīng)營性,通過經(jīng)營性收入的提升,提高項目盈利能力。有條件的縣可以將農(nóng)村生活污水和垃圾處理與產(chǎn)業(yè)、園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游等進行捆綁,實行一體化開發(fā)和建設(shè),增加運營第三方收益來源。
? ? 7.充分調(diào)動農(nóng)民參與積極性
? ? 農(nóng)村生活污水和垃圾處理,與農(nóng)民的利益息息相關(guān),項目設(shè)計應(yīng)充分考慮調(diào)動農(nóng)民參與積極性。鼓勵社會資本與村鎮(zhèn)村民自治組織、新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體密切合作,引導(dǎo)農(nóng)民參與項目規(guī)劃和實施,推行村莊保潔員制度,通過分散式污水垃圾的資源化利用,為農(nóng)民提供肥料和能源,使農(nóng)民得到實惠,完善與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機制,建立長期穩(wěn)定的合作關(guān)系。
? ? 8.加強績效監(jiān)督考核
? ? 為確保農(nóng)村生活污水和垃圾處理項目長期穩(wěn)定運營,應(yīng)加強項目的運營績效考核,建立績效考核與付費掛鉤機制。通過建立戶、村、鎮(zhèn)、縣(旗)的多級監(jiān)督管理考核機制,設(shè)立績效考核小組,確保項目穩(wěn)定運營,提高項目運營的效率和效果。